2013年起我国政府开始尝试通过PPP模式的引进，促进政府与社会资本的合作，其主要目的之一在于，通过PPP模式的引进，针对各级地方政府的债务进行有效置换，从而降低各级地方政府的债务压力。

　　然而，本次财政部通过各地巡查发现情况并不乐观，一方面，PPP项目落地率并不高，与此同时，地方政府债务还呈现持续上升的情况。这种事与愿违的情况产生的原因在于，某些地方政府寻求通过政府购买服务、政府引导基金和伪PPP等方式进行变相举债从而快速推动基础设施类项目实施，并未采用正规PPP模式。

　　针对以上情况，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会以及证监会于2017年4月26日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“50号文”）规定了严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。2017年5月28日，财政部发布了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“87号文”），将50号文中没有规定的假政府购买服务也纳入政府举债的黑名单，从而想达到全面“堵后门”的目的。

　　87号文在具体内容上有三大亮点：

　　一、 通过负面清单的方式列举了不得实施政府购买服务项目的范围。

　　二、 再次强调了政府购买服务的预算管理制度，即必须坚持先有预算、后购买服务。

　　三、 规定了政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限（3年）内。

　　我们认为，由于规范城投举债是地方债务监管的重点，87号文重要作用之一是将加速地方融资去平台化。其实早在国务院于2014年9月21日发布的《国务院关于加强地方性债务管理的意见》（国发43号文）中，即规定了须建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府只能通过发行地方债和PPP两种方式进行融资；并规定须剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。后在50号文中又进一步规定了融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

　　然而现实操作中，仍有不少地方政府并未正视前述文件，仍借道通过与平台公司签订长达十几年的政府购买服务合同实施工程建设施工项目，平台公司以项目应收账款作为抵押向金融机构进行融资借款，并将融资所得资金交由政府相关部门使用，借款本息由政府或相关政府部门分期偿还。之所以说这种现实操作是违法违规的，原因在于当届地方政府纳入预算的只是当年实际购买的范围（比如1亿元甚至可能没有这项预算），而平台公司用以担保借款的应收账款则是整个政府购买服务合同的覆盖期限所对应的金额（比如可能超过10亿元）。地方政府利用或虚构这种政府购买服务合同以政府购买服务的名义“购买”了十亿元，然而实际当年预算只有1亿元甚至没有这项预算，从而达到了变相举债融资的目的。一届政府任期五年，当届政府为了创造业绩，往往具有举债倾向，而把债务的偿还问题抛给下一届甚至是下几届的政府解决。这种操作明显违背了先有预算，后购买服务的预算法规则，也大大增加了未来政府的债务。所以87号文通过“严禁”二字再次向地方政府和平台公司发出信号，要求地方政府合规举债，平台公司加快转型。

　　此次87号文明确将基础设施建设以及储备土地前期开发建设工程列入了政府采购服务负面清单中并在第四条中规定了严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。但是第四条并不是规定平台公司不得与政府订立政府购买服务合同并进行融资，第四条的重点在于规避违法违规融资。我们认为如果平台公司实现了市场化运营，通过市场公平竞争的手段获得了真实的政府购买服务项目而不是在87号文中规定的负面清单中的项目，而且符合“先有预算，后购买服务”的规则，即政府购买服务费用已经在年初的人大会议纳入预算，购买期限也在三年以内，那么政府的这笔举债就是合法合规的，平台公司再利用政府的还款向金融机构进行融资，就属于正常的企业融资行为。所以关键在于政府与平台公司划清界限，明确各自定位，尤其是平台公司不能再向以往一样依靠政府信用进行融资，变相增加政府债务而应该作为市场竞争主体同其他社会资本主体公平竞争商业机会。

　　实质上，早在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发42号文）第（十三）条中就已经规定了 ：“化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”

　　我们也注意到在此次87号文发布后，常德市经济建设投资集团有限公司于2017年8月3日在湖南日报公告称：“该公司今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏。集团公司已经建立现代企业制度，实现市场化运营；之前承担的地方债务已纳入政府财政预算，并得到了妥善安排。”所以我们认为在87号文发布再次“堵后门”，平台公司不能帮助地方政府的建设工程项目举债后，更应审时度势，利用其基础设施资产大以及营运经验丰富等优势，迎合政策导向，加快转型脚步，可考虑作为社会资本方参与PPP项目，实现市场化运作。